Como es de público conocimiento, con fecha 30 de abril del año 2012, y mediante Mensaje Número 058-360, el gobierno que encabeza el Presidente Sebastian Piñera, remitió al Congreso un proyecto de reforma tributaria, orientado según se indicó, a proveer los recursos que el país requiere para mejorar la calidad y la cobertura de la educación tanto a nivel preescolar, escolar y superior.
Dado los objetivos propuestos en el mensaje, considerando el escenario mundial y teniendo presente que el mismo gobierno indicó que su voluntad era generar un proyecto que allegue los recursos que el Estado necesita, sin comprometer ni el crecimiento ni las bases económicas del país, es que me permito analizar la reforma que se propone, no en base a su mérito político, que suponemos será examinado en detalle por el Congreso, sino que simplemente en función de sus aspectos técnicos.
Obviamente que el análisis se centrará en aquellos aspectos que por las razones que expresaré, debieran en mi opinión aclararse (en este primer capítulo), corregirse o simplemente reemplazarse, sea porque no se entienden, o porque sus alcances son contradictorios, confusos o incluso inconstitucionales.
ASPECTOS QUE DEBIERAN ACLARARSE:
Todos coincidimos en que las normas tributarias son complejas, y que se leen interesadamente. Los afectados le dan siempre un alcance distinto al atribuido por la autoridad que fiscaliza. Por eso y para evitar complicaciones, es que se sugiere que las normas tributarias tengan un sentido que sea al menos suficientemente claro. Aunque sabemos que igual debe interpretarse, para establecer que el sentido de la ley es claro, entendemos que esa operatoria, resulta más fácil cuando la letra, la historia y el espíritu de la norma dicen lo mismo.
1) VIGENCIA
Me parece que la normativa contiene imprecisiones en cuanto a la vigencia. Desde ya, la norma que modifica la tasa de la primera categoría se remite a la vigencia que afecta a las normas de la segunda categoría y al impuesto global complementario. El problema es que dichas normas establecen como fecha de vigencia el 01 de enero del 2013, “respecto de los impuestos único de segunda categoría y global complementario que graven las rentas percibidas o devengadas según corresponda, a contar de esa fecha”.
No queda claro por lo tanto, si el impuesto de primera categoría afecta los ingresos percibidos o devengados a contar de ese mismo año, o si el cambio en cuestión rige desde el 01 de enero del 2013. Si es esto último, aplica la norma del artículo 3 del Código Tributario, conforme la cual el impuesto del año 2012 que debe pagarse el 2013, queda sujeto a la nueva tasa. Contribuye a esta interpretación el hecho de que se incluya una norma de ajuste a la tasa de los PPM que aplica a contar de agosto del año 2012.
Me parece que lo mínimo de un ley, es que sea precisa en su vigencia, y que por lo mismo urge se precise, cuál es la intención que tiene el legislador en esta parte, esto es, si quiere gravar las rentas percibidas o devengadas a contar del año comercial 2013, o si por el contrario lo que quiere hacer es gravar con una tasa mayor la renta que se declara en abril del año 2013, que corresponde a la renta percibida o devengada el año comercial 2012.
También debe aclararse, pero por una cuestión de orden constitucional, la vigencia de la modificación que se propone al artículo 59 de la Ley sobre Impuesto a la Renta, puesto que lo que se quiere hacer con este cambio, es considerar como fecha de su vigencia, la fecha en que los intereses se pagan o abonan, y no la fecha en que el contrato que los justifica se suscribe.
Entendemos que la modificación debiera regir para los contratos de créditos que se suscriban con posterioridad a la fecha de publicación de la ley, y no afectar los contratos que ya están celebrados. Hacer un cambio que implique modificar el escenario que existía a la fecha del crédito, implica modificar las reglas y hacer precisamente lo contrario que quiere el gobierno, y que es no afectar ninguna de las bases del sistema. Una de ellas, y para muchos la más importante es la seguridad jurídica. No podemos comprometerla.
Lo mismo rige para los retiros en exceso. El cambio en esa parte debiera hacerse operativo respecto de los retiros que se realicen a contar del año de vigencia, y no afectar de ningún modo, los retiros en exceso que ya hayan sido realizados.
Considero relevante anticipar que gravar los retiros en exceso, constituye una vulneración constitucional, y que altera las bases mismas del sistema. Me parece más razonable y también más rentable, desde el punto de vista de la recaudación, que se graven las utilidades que se acumulan y no se capitalizan, y que esa afectación sea gradual (El Senador Larraín propuso un 2% por año. Entiendo que una propuesta parecida hizo la Cámara Nacional de Comercio, y el Colegio de Contadores). Me parece que ese cambio resulta mucho más efectivo, porque gravar los retiros en exceso, implicará en los hechos, dejar de hacerlos.
2) ALCANCE DE BENEFICIOS
Se incorpora a partir del primero de enero de 2013, por los impuestos que deban declararse y pagarse desde esa fecha, un crédito para las personas naturales, afectas al impuesto Global Complementario o Impuesto único de Segunda Categoría, por los pagos que hayan realizado a instituciones de enseñanza pre escolar, básica y media, reconocidas por el Estado por concepto de matrícula y colegiatura.
El problema de este cambio, es que en su actual redacción resulta discriminatorio e imposible en muchos casos de aplicar. Desde ya porque sólo puede imputar este crédito el padre o la madre. Deja fuera al conviviente y al actual cónyuge, que no es padre de los hijos, pero que en muchos casos, se hace cargo de su educación, sea por el abandono o muerte de uno de los padres.
Resulta además imposible de aplicar, porque para acceder a este crédito es necesario que la suma anual de las rentas totales del padre y de la madre, no exceda de 792 unidades de fomento anuales. ¿Cómo puede saber el padre o la madre del hijo, lo que percibe el otro, cuando existe entre ellos separación o abandono?. ¿El Servicio entregará esta información?. ¿No se supone que lo quiere es potenciar la educación del niño que no tiene recursos para educarse?. ¿Si es así, no parece más razonable entregar este crédito a cualquiera que financie la educación de un niño, que esté en condiciones de precariedad?.
Si existe voluntad política de abordar en serio la educación, que es un problema que parte desde la etapa preescolar, me parece más razonable segmentar. La preescolaridad, y la escolaridad básica es un TEMA social, que debe abordar el Estado. Ahí debe focalizar su gasto, y no esperar otro retorno que no sea el social. Concluida la educación básica, introducir en la educación media, programas conducentes a licencias técnicas.
Estos programas debieran licitarse a organizaciones gremiales interesadas en potenciar su sector económico. La minería, la agricultura, la construcción, la banca, la pesca, el turismo, el retail, etc. Estas organizaciones, debieran hacerse cargo de los ciclos técnicos, proveyendo los programas y la práctica profesional. En el financiamiento, incluiría un sistema bajo el cual, las empresas que participan de estos gremios, que están detrás de los programas, puedan aplicar un porcentaje del impuesto que pagan por Primera Categoría al financiamiento directo de la educación de aquellos niños que estén efectivamente en condiciones de precariedad, determinadas por la autoridad, en función de parámetros objetivos.
Los sostenedores de estos colegios, recibirían flujos directos de las empresas, las que actuarían como apoderados en aquellos colegios, cuyos programas estén avalados por sus gremios.
Bajo este esquema, que operaría coetáneamente con la educación privada, los alumnos tendrían algún conocimiento de especialización, que al concluir la enseñanza media, les permitirá profundizar en Institutos o en carreras universitarias, en las que operaría bajo otro esquema.
En Institutos Profesionales y Universidades, operaría bajo el sistema de que el estado financia a todos quienes quieran, por una vez, y bajo la condición de que los que sean financiados, paguen un impuesto a la renta con una tasa mayor.
El Estado recibe devuelta y bajo el formato de impuesto, lo que invirtió. Si el egresado gana menos de la base exenta, el Estado perdió, cuestión que estaría bien, porque significa que la educación recibida no fue la que debió ser. Al revés si el alumno se transforma en un egresado de excelencia, pagará un impuesto mayor, que el estado podrá compensar con lo que perdió.
Independientemente de estas elucubraciones hechas en borrador, y desde la vereda del qué no está a cargo del problema, me parece que la propuesta que hace el ejecutivo, de restringir el crédito al padre o la madre, y establecer como referencia la suma de ambas rentas, está equivocada.
Nos resistimos a pensar que el legislador quiso discriminar a los convivientes, o que legisló de espaldas a la realidad social. Preferimos atribuir esto a errores de redacción, y por eso es que en este primer capítulo, en el que abordamos lo que debiera aclararse, sugerimos clarificarlas.
