Política exterior y Constitución

Aunque aún no contamos con un texto final de propuesta de carta constitucional emanado de la Convención Constituyente, de la lectura de las normas aprobadas por el pleno a la fecha, ya es posible hacer algunos comentarios en relación con el tema de la política exterior.

Pero antes, quisiera hacer un análisis general y personal de la compilación de las normas constitucionales aprobadas por el pleno a la fecha, porque es importante tener una noción de las características principales de la arquitectura institucional que se propondrá a los chilenos, en cuanto de ello emanarán las instancias y funciones de política exterior.

De ese análisis extraigo las siguientes características y conclusiones:

1. La Comisión de Armonización tendrá un arduo trabajo. Hay mucha duplicación e incluso contradicción en el articulado emanado de las comisiones temáticas. La pregunta es si tendrá la capacidad técnica y el tiempo para hacer una labor adecuada a partir de la actual ensalada normativa.
2. Estamos frente a un proyecto de Constitución más bien maximalista y enunciativo aspiracional (opuesto a una redacción sintética general y más en el ámbito de lo concreto y factible). Contribuye a su extensión el uso del femenino y masculino en todo, así como una redacción con mucho sustantivo y adjetivo. 
3. Sobre lo que hay y desde el punto de vista de la forma del Estado, es un modelo que se parece más a las autonomías españolas que a los federalismos latinoamericanos, aunque creo puede ir más allá. 
Esto sin duda me parece que es el cambio más radical de todos. La base del sistema concebido por la mayoría de la Convención es la gran descentralización con autonomía financiera territorial, además de toda una estructura gubernativa local. Desde esa perspectiva, el gobierno central pasa a ser casi subsidiario y con la obligación principal de proveer recursos y ser una suerte de director de orquesta para asegurar un desarrollo armónico de todas las regiones. 
Más que presidencialismo atenuado, esto es poder central minimizado. Y en las regiones se replica una descentralización local con gran poder para las comunas. En esa perspectiva, creo que los gobernadores serán los actores políticos más relevantes del nuevo sistema y, a pesar de que está pendiente la mayor parte de la definición de las atribuciones de la Cámara de Diputados y de la Cámara de las Regiones, salga lo que salga, creo que habrá un legislativo disminuido en relación con los gobernadores, fragmentándose aún más el poder en Chile.
4. Es la Constitución del cuoteo. Todo estará cuoteado en los organismos colegiados (por género y etnia principalmente), lo que en mi opinión debilita seriamente el principio de la libertad de elegir (y para qué hablar de la igualdad ante la ley). 
5. El fiel de la balanza, tanto en el legislativo nacional como en las principales instituciones nacionales y locales, serán los pueblos originarios. O sea, de un país mestizo (90%) pasamos a uno indigenista (los pueblos originarios tendrán el beneficio de autogobernarse y además incidir decisivamente en el gobierno nacional).
6. Todo el diseño otorga muchos incentivos y facilidades para toda clase de autonomías, incluyendo presupuesto y transferencia de competencias desde el gobierno central, con los supuestos límites de no atentar contra la unidad del país. 
En suma, y en mi opinión, el proyecto de carta fundamental en redacción constituye un salto cuántico hacia la descentralización, con un florecimiento del aparato estatal y un fortalecimiento del particularismo identitario, el cual pasa a ser determinante en el proceso de decisiones y funcionamiento del Estado. 
En atención a nuestra historia republicana, la desigualdad territorial y la pobre formación de cuadros humanos para asumir de buena forma estas múltiples administraciones (basta tener presente el demoroso proceso de nominación de los seremis por el actual Gobierno) y al mismo tiempo tratar de marchar coordinadamente a nivel nacional, no le auguro una buena perspectiva de funcionamiento. Más bien roces y conflictos constantes en materia de competencias y de primacía política, con el factor adicional de un incentivo institucional a la fragmentación territorial y política. Todo lo anterior es sin mencionar los costos monetarios que irrogará la inflación de la burocracia.

Volviendo a nuestro análisis desde la política exterior, en lo que se denomina como “Estado regional” se da un impulso a la paradiplomacia, esto es “la participación de gobiernos no centrales en las relaciones internacionales a través del establecimiento de contactos ad hoc con entidades privadas o públicas del extranjero, con el fin de promover asuntos socioeconómicos y culturales, así como cualquier otra dimensión externa de sus competencias constitucionales”. Efectivamente, por primera vez hay normas expresas en el proyecto constitucional que otorgan atribuciones a los gobernadores, gobiernos regionales e incluso a las comunas para actuar en el contexto internacional. A modo de ejemplo, uno de los artículos propuestos establece: ”En los términos que establezca la ley, las regiones y comunas autónomas ubicadas en zonas fronterizas podrán vincularse con las entidades territoriales limítrofes del país vecino, de igual nivel, a través de sus respectivas autoridades, para establecer programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la conservación del medio ambiente.”

En otra disposición se menciona que la “Región Autónoma….podrá: 4.- Participar en acciones de cooperación internacional, dentro de los marcos establecidos por los tratados y los convenios vigentes, en conformidad a los procedimientos establecidos en la Constitución y las leyes.”

En mi opinión esto constituye un avance importante para explicitar y regular un fenómeno que se viene dando con fuerza en el mundo y en nuestro hemisferio, otorgando participación a las regiones y comunas en la definición e implementación de la política exterior, lo que es muy importante en materia de integración, así como para recoger adecuadamente las realidades locales. Pensemos por ejemplo en las intensas dinámicas entre Arica y Tacna; Arica, Tarapacá y Antofagasta con Bolivia; Valparaíso con Mendoza; Aysén y Magallanes con Santa Cruz.

La política exterior debe dialogar más con el territorio y las comunidades, lo que se facilita otorgando participación a los gobiernos locales. La contrapartida, como es natural, es que se requiere de un trabajo más intenso de diálogo y coordinación de la cancillería con las entidades subnacionales para que la mayor participación sume y no dé lugar a un cúmulo de acciones inorgánicas y contradictorias que desvirtúen la unidad de propósito de la política exterior.

Un punto de interrogación, el que no abordaré en esta oportunidad por falta de espacio, pero respecto del cual es válido cuestionarse, es qué podría pasar con las regiones indígenas autónomas cuya posibilidad está contemplada. Al respecto debe tenerse en el radar la creación de RUNASUR por parte de Evo Morales, una entidad que pretende agrupar a los pueblos originarios de la región e impulsar una serie de acciones enfocadas en la etnia y no en los estados en los cuales residen estos grupos. Parafraseando un anterior concepto suyo, “la diplomacia de los pueblos originarios”.

Respecto de si hay principios u orientaciones en el borrador constitucional para nuestra política exterior, la respuesta es positiva, diseminados en diversas secciones. Por ejemplo, el respeto y la promoción de los Derechos Humanos, el enfoque de género e identitario, la cooperación multilateral y la centralidad del medio ambiente. Algunos piensan que debiera haber una consagración constitucional más específica, pero no lo veo necesario.

Finalmente, está cómo se reparten diversas funciones entre el ejecutivo y el legislativo. En este borrador, el presidente conserva intactas la mayoría de las atribuciones de las cartas anteriores. A él le corresponde conducir las relaciones exteriores, suscribir y ratificar tratados, nombrar embajadores.

En lo que se refiere a la nominación de los embajadores, en el borrador no prosperó la idea de restablecer la participación del parlamento (¿será porque se eliminó el Senado, que tuvo esa atribución en la Constitución de 1925?). Esto no significa que a nivel legal no se pueda establecer un procedimiento para que la mayoría de los embajadores provenga del servicio exterior, como es el caso de Brasil y Perú. Actualmente, existe una suerte de compromiso presidencial de no designar políticamente a más del 20% de los embajadores, pero evidentemente esto no es obligatorio y la tentación por premiar o alejar a políticos con una embajada es siempre grande.

Faltando conocer cuáles serán todas las competencias del parlamento, me parece que hay una atribución que hasta ahora está radicada únicamente en el presidente, como es la potestad de denunciar los tratados, y que debiera contar con la aprobación del parlamento. Esto según el principio que donde hay una misma razón haya una misma disposición. En efecto, si para ratificar un acuerdo se requiere previamente de la aprobación legislativa, lo mismo debiera ocurrir para dejarlo sin efecto. Un tratado involucra a todo el Estado y, por ende, debiera eliminarse la discrecionalidad presidencial en esa materia.

Para concluir, sin ser esto una exégesis exhaustiva de las normas relacionadas con la política exterior en el borrador constitucional en curso, la principal novedad es la consagración de la participación de los gobiernos subnacionales. Este paso necesario y que se venía dando en la práctica requerirá de una cancillería que realmente pueda articular un sistema de política exterior, lo que todavía está lejos de ocurrir.

Habrá que esperar la versión definitiva del ejercicio constitucional para hacer un análisis más completo. Quedan muchas interrogantes.