El proyecto de Ley de Reconstrucción Nacional y Reactivación Económica que actualmente se debate en el Congreso presenta una debilidad que ha concentrado buena parte de la discusión legislativa: la disminución de la recaudación fiscal derivada de varias de sus medidas tributarias. Ello adquiere especial relevancia en momentos en que el país enfrenta un importante déficit fiscal, cuya corrección demandará varios años.
Esta preocupación ha sido advertida por el Consejo Fiscal Autónomo y ha dado origen a una pléyade de propuestas destinadas a compensar la menor recaudación mediante el incremento de otros tributos o la eliminación de exenciones y beneficios tributarios. Todo ello me recuerda la expresión “cuadrar el círculo”, popularizada a comienzos de este siglo por el entonces ministro de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre, cuando aceptó la rebaja de las tasas superiores del Impuesto Global Complementario compensándola con un aumento de la tasa del Impuesto de Primera Categoría. Hoy el escenario es exactamente el inverso: se pretende rebajar el impuesto corporativo y surgen voces que buscan restablecer el equilibrio fiscal aumentando otros gravámenes.
Entre las alternativas planteadas, una de las que con mayor frecuencia se menciona es el incremento de la tasa del Impuesto al Valor Agregado.
Confieso que esta posibilidad me preocupa. No solo la he escuchado en destacados asesores tributarios, sino también en parlamentarios de centroizquierda, entre ellos los senadores Ricardo Lagos Weber y Pedro Araya, además del diputado Jaime Mulet, quienes han sostenido que una rebaja de impuestos permanentes debiera ir acompañada de mecanismos de compensación fiscal.
Mi preocupación no radica únicamente en el efecto recaudatorio de esta propuesta, sino en la naturaleza misma del IVA. Tradicionalmente se le ha considerado un impuesto regresivo, en cuanto afecta proporcionalmente con mayor intensidad a quienes destinan la mayor parte de sus ingresos al consumo. Organismos como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la CEPAL, el Fondo Monetario Internacional, el Centro de Estudios Públicos y Libertad y Desarrollo han advertido los problemas distributivos derivados de una elevada dependencia de este tributo, que, además, constituye la principal fuente de recaudación fiscal en Chile.
Naturalmente, existen posiciones distintas. Ya hace algunos años, Eduardo Engel, Alexander Galetovic y Claudio Raddatz sostuvieron que un aumento del IVA podía generar mayores recursos para financiar políticas sociales capaces de compensar sus efectos distributivos, resultando más eficiente que elevar las tasas del impuesto a la renta. Más recientemente, la OCDE ha replanteado la forma de medir la incidencia del IVA. Mientras tradicionalmente la regresividad se calculaba comparando el impuesto con el ingreso de los hogares, desde 2022 dicho organismo propone medirlo respecto del consumo, concluyendo que sus efectos regresivos serían considerablemente menores.
No obstante, creo que esta discusión corre el riesgo de desviar el verdadero propósito del proyecto de ley.
La iniciativa no tiene por objeto aumentar la recaudación fiscal, sino reactivar la economía nacional. Son objetivos distintos, que exigen criterios de evaluación diferentes. Una ley concebida para promover el crecimiento económico no debiera medirse prioritariamente por su capacidad para mantener inalterada la recaudación tributaria, del mismo modo que una reforma destinada exclusivamente a incrementar los ingresos fiscales no necesariamente tiene como finalidad estimular la inversión.
Es perfectamente razonable que el Estado procure mantener unas finanzas públicas responsables. Nadie podría discutir la importancia de contar con una hacienda fiscal sana. Sin embargo, ello no significa que toda disminución de ingresos deba ser compensada automáticamente mediante nuevos impuestos, especialmente cuando la finalidad de la ley es precisamente estimular la actividad económica.
Más aún, el crecimiento económico difícilmente depende exclusivamente del aumento del gasto público. Éste puede constituir una herramienta relevante cuando se orienta estratégicamente hacia sectores productivos capaces de generar inversión, empleo y productividad. Pero cuando el debate se reduce únicamente a compensar menores ingresos tributarios, el riesgo es perder de vista el objetivo principal de la iniciativa.
En este contexto, estimo que el incremento del IVA constituye la peor herramienta de compensación.
Es cierto que existen discrepancias respecto de su regresividad. Sin embargo, esas diferencias obedecen principalmente a la metodología empleada para medirla. Quienes sostenemos que el IVA es regresivo observamos una realidad empírica evidente: las personas consumen, en términos generales, conforme a los recursos de que disponen. Quienes llegan a una conclusión distinta consideran que la verdadera capacidad económica se refleja en el consumo y no en el ingreso corriente, pues una persona puede gastar más de lo que percibe durante un determinado período gracias a sus ahorros, a transferencias familiares o a otras fuentes de financiamiento.
Pero incluso en esos casos, el razonamiento conduce al mismo punto: esos recursos adicionales —ya provengan del ahorro acumulado o de otros flujos patrimoniales— forman parte de la capacidad económica del contribuyente y, en algún momento de su generación, estuvieron asociados a ingresos que ya soportaron la carga tributaria correspondiente. Cambiar el denominador de la medición no altera la realidad económica subyacente.
Por ello, si el debate termina concentrándose en “cuadrar el círculo” mediante nuevos impuestos, corremos el riesgo de olvidar la pregunta verdaderamente importante. El éxito de esta ley no debiera medirse por su capacidad para mantener intacta la caja fiscal, sino por su aptitud para reactivar la inversión, el empleo y el crecimiento económico. Porque, en definitiva, es una economía dinámica la que termina generando mayores oportunidades para las personas y, también, una recaudación fiscal más sólida y sostenible.
