En los próximos días se promulgará y publicará la ley que nació del proyecto denominado Reconstrucción Económica y Social, que ha representado el primer gran éxito legislativo de la actual administración. Los acontecimientos se han sucedido con rapidez y es necesario tomarnos un tiempo para reflexionar sobre cómo se logró su aprobación, qué factores la hicieron posible y qué podemos aprender de ellos.
En primer lugar, debemos entender que estamos ante la primera reforma tributaria en mucho tiempo que, aunque incorpora también un importante componente administrativo vinculado a la llamada “permisología”, disminuye la carga tributaria de las empresas, rompiendo con casi treinta años de constantes incrementos, justificados por la necesidad de satisfacer las ingentes demandas sociales de una parte importante de la población.
En esta ocasión, el proyecto tuvo un talante que comulga con los postulados de la economía liberal, que encuentra en el crecimiento económico una de las principales fuentes de bienestar de la población. Ello contrasta con buena parte de las reformas anteriores, orientadas primordialmente a incrementar la recaudación fiscal, bajo la premisa de que las necesidades sociales deben ser satisfechas principalmente mediante la acción del Estado.
En segundo lugar, resulta interesante reflexionar sobre la estrategia utilizada en el diseño del proyecto y la forma en que fue presentado al Congreso. En este aspecto, el ministro de Hacienda, Jorge Quiroz, siguió un camino similar al recorrido por el exministro Mario Marcel, quien el 8 de marzo de 2023 vio cómo la Cámara de Diputadas y Diputados rechazaba la idea de legislar su reforma tributaria, obligando al Gobierno a retroceder completamente en aquella iniciativa.
Ese rechazado proyecto también modificaba distintos cuerpos legales, entre ellos el Código Tributario, la Ley sobre Impuesto a las Ventas y Servicios y la Ley sobre Impuesto a la Renta. En aquellos días se sostuvo que esa estrategia había sido un error, pues algunas modificaciones al Código Tributario —especialmente aquellas relacionadas con la elusión— encontraban una favorable recepción transversal entre los parlamentarios, mientras que las modificaciones a la tributación de la renta generaban una resistencia considerablemente mayor. Se argumentó entonces que, de haberse tramitado estas materias en proyectos distintos, habría sido posible avanzar en la Norma General Antielusiva y dejar para otro debate las reformas que generaban mayores discrepancias.
El mismo argumento volvió a plantearse frente a la reforma del ministro Quiroz. Es más, yo mismo sostuve en distintas columnas que el ministro parecía muy tozudo al insistir en una estrategia que ya había fracasado. Pues bien, el peso de la realidad terminó dándole la razón al actual ministro: el proyecto fue aprobado por una mayoría suficiente, pese a su amplitud y a que su discusión incluso debió desarrollarse en comisiones diferentes, como las de Hacienda y Medio Ambiente.
En tercer lugar, debemos observar cómo se desarrolló el debate.
En materia tributaria, los fundamentos técnicos deberían tener una importancia y ponderación relevantes y las opiniones debieran sustentarse, en lo posible, en evidencia empírica palmaria. Sin embargo, no siempre pareció ser ese el criterio predominante. Diputados de oposición anticiparon públicamente que presentarían un verdadero “tsunami” de indicaciones, cuya consecuencia sería dificultar y entorpecer la tramitación del proyecto.
Debo confesar que aquella estrategia me recordó la forma de combatir del otrora campeón mundial de los pesos pesados Muhammad Ali. Una de sus célebres tácticas consistía en desgastar al adversario, eludir sus golpes y esperar hasta que sus fuerzas comenzaran a abandonarlo para entonces atacar.
Cuando escuché al diputado Jaime Araya hablar de aquel “tsunami” de indicaciones, imaginé al gigante boxeador bailando sobre el cuadrilátero del Congreso, lanzando una indicación tras otra hasta terminar venciendo por agotamiento al ministro Quiroz.
Pero ocurrió algo bastante distinto.
El ministro demostró también un excelente juego de piernas. Se movió antes de recibir los golpes, esquivó buena parte de ellos y respondió mediante indicaciones del Ejecutivo que, en varios aspectos, retomaban o reformulaban contenidos del proyecto original. Al final, quien parecía destinado a resistir contra las cuerdas terminó imponiendo el ritmo del combate y consiguió que el proyecto superara sus sucesivas etapas legislativas.
La metáfora puede parecer jocosa, pero conduce a una reflexión seria: una parte relevante de la discusión pareció desarrollarse menos mediante la confrontación de argumentos técnicos que bajo la lógica propia de la estrategia política.
En cuarto lugar, y muy relacionado con lo anterior, debemos considerar la composición del actual Congreso, que es distinta de aquella que enfrentó el proyecto del ministro Marcel.
En esta oportunidad, para aprobar el informe de la Comisión Mixta se requerían 78 votos de diputados en ejercicio y se obtuvieron 80, contra 48 y dos abstenciones. Entre quienes participaron de la votación, alrededor del 62% lo hizo favorablemente. En contraste, el proyecto del ministro Marcel obtuvo en marzo de 2023 solo 73 votos favorables, frente a 71 votos en contra y tres abstenciones, resultado insuficiente incluso para superar el primer gran obstáculo legislativo: la aprobación de la idea de legislar.
Las cifras permiten advertir que la viabilidad de una reforma tributaria no depende exclusivamente de la calidad técnica de sus disposiciones. También depende, y mucho, de la configuración política del Congreso, de los acuerdos que puedan construirse y de los incentivos que enfrentan los parlamentarios al momento de votar.
Un ejemplo interesante es el voto favorable de la diputada Pamela Jiles. Durante la pandemia fue una de las principales impulsoras de los retiros de fondos previsionales, medidas de enorme popularidad y evidente atractivo político, pero cuyos efectos económicos fueron severamente cuestionados desde el punto de vista técnico. Ahora votó favorablemente una reforma sustentada en una lógica económica bastante diferente. Salvo que haya experimentado una conversión profunda en sus convicciones económicas, resulta razonable preguntarse cuánto pesó en su decisión el fundamento técnico de la iniciativa y cuánto la posición política adoptada por su sector.
Y allí reside, precisamente, el intríngulis.
Si bien la política no es una ciencia exacta ni una disciplina que permita proyectar mecánicamente los escenarios futuros —por mucho que algunos pretendan encontrar leyes inexorables de la historia bajo un prisma historicista—, sí podemos identificar, ponderar y calificar los factores que condujeron a determinados resultados.
El Gobierno obtuvo con esta reforma un éxito político y legislativo indudable. Pero sería un error concluir que el resultado demuestra por sí mismo la superioridad técnica de todas sus disposiciones o que podrá reproducirse automáticamente en futuras iniciativas.
La verdadera pregunta es otra: ¿cuánto del éxito obtenido respondió a la calidad técnica del proyecto y cuánto a una determinada correlación de fuerzas, a la estrategia legislativa y a circunstancias políticas que pueden no ser permanentes?
