El proyecto de ley miscelánea del gobierno indirectamente encubre, entre sus múltiples reformas tributarias, una que ha pasado bastante inadvertida: al rebajar los impuestos a las grandes empresas, entre las cuales se encuentran las concesionarias públicas, se rebaja el impuesto de primera categoría (IDPC) a estas últimas, sin que exista la justificación económica argüida, en general, respecto de las grandes empresas.
Es decir, en el caso de las concesionarias públicas, una rebaja al IDPC, no aumentará la inversión, no creará empleo, y no fue solicitada por nadie, en cambio costará, en estimaciones gruesas, unos $22.000 millones anuales. Esto, en el mismo momento en que el propio Ministerio de Hacienda propone a los ministerios sectoriales recortar un 15% en 260 programas sociales dirigidos a la población más vulnerable. La coincidencia, al menos, merece una explicación.
La ley miscelánea que ha planteado el gobierno contiene múltiples reformas tributarias, algunas de ellas inconexas entre sí. Entre todas, una de las que parece más razonable —al menos en lo teórico y en lo numérico— es la rebaja al Impuesto de Primera Categoría, a fin de incentivar la inversión y aumentar el empleo. Efectivamente, desde un punto de vista estrictamente matemático, si los accionistas invierten en busca de utilidades, resulta más atractivo que el resultado de esa inversión les deje cuatro puntos más de rentabilidad que cuatro puntos menos. Hasta ahí, la lógica es impecable.
Claro que eso no considera las expectativas de la demanda, ni el riesgo país, ni la estabilidad política e institucional, ni la incertidumbre económica, ni la corrupción, ni tantos otros factores que —está comprobado— inciden con bastante más fuerza sobre las decisiones de inversión que la tasa del IDPC.
Pero dejemos eso de lado por un momento y asumamos, generosamente, que la rebaja tiene un efecto positivo sobre la inversión. Aun en ese escenario, la pérdida de recaudación que implica exige ser tratada con extrema responsabilidad: minimizar la menor recaudación donde sea posible y compensarla donde no sea posible minimizarla, de manera que el Estado no vea comprometida su capacidad de cumplir sus fines propios de bien público.
Y es precisamente ahí donde la propuesta muestra una inconsistencia que merece atención. Porque hay casos en que la pérdida de recaudación no tiene justificación alguna —ni mayor inversión, ni más empleo, ni ningún beneficio público—, simplemente porque esa mayor inversión es imposible por diseño. El ejemplo que nos convoca, resulta indiciario de la potencial desprolijidad con que el proyecto puede haber tratado la disminución de la recaudación tributaria, en otras situaciones similares a la presentada, sin incorporar ninguna compensación.
Pero llama la atención que este beneficio tributario, que queda incorporado en el proyecto de ley, en virtud del principio de generalidad, sin que las concesionarias lo hayan solicitado y existiendo evidencia, que no se justifican por su impacto en la inversión o el empleo, y en definitiva, no producirán el efecto buscado que justifica el mismo proyecto, no tenga mecanismos de compensación, en momentos que en paralelo, nos encontramos en una situación de emergencia financiera atendida una profunda estrechez fiscal, que ha llevado a la administración a rebajar el gasto de todos los ministerios en un 3%.
Si estamos hablando de una rebaja del Impuesto de Primera Categoría del 27% al 23% para las concesionarias públicas, acompañada de la reintegración del sistema tributario, ambas contenidas en el proyecto de ley miscelánea, cuatro puntos porcentuales que pueden parecer una cifra menor, traducida a dinero, en una estimación gruesa, equivale, para este sector de la economía, a unos $22.000 millones() anuales, que el fisco deja de recaudar —recursos que salen del presupuesto público para engrosar las utilidades de empresas que, como se verá, ya habían internalizado la tasa vigente en sus modelos de negocio al momento de adjudicarse sus contratos. Y lo anterior, sin considerar los 9,45 puntos porcentuales adicionales que implica la reintegración, cuyo impacto sobre las arcas fiscales resulta aún más significativo.
El punto central es el siguiente: los concesionarios, al adjudicarse una concesión pública, fijan por contrato la inversión que van a realizar y la rentabilidad que esperan obtener. Todo calculado. Todo preestablecido. Todo cerrado. La tasa impositiva vigente estaba internalizada en el modelo de negocio desde el primer día. No hay sorpresa, no hay riesgo nuevo, no hay incentivo a invertir más, porque la inversión ya está contractualmente determinada. El concesionario no puede construir un kilómetro adicional de autopista, ni ampliar una concesión portuaria o aeroportuaria, porque le bajaron los impuestos. Si quisiera invertir más, tendría que esperar una nueva licitación, presentarse bajo una nueva figura societaria, y volver a fojas cero. La rebaja tributaria no mueve ninguna palanca real de inversión ni de empleo.
Cabe anticiparse a la objeción más frecuente: aunque la medida no beneficia a los concesionarios actuales, ¿no podría atraer nuevas inversiones? Es un argumento válido en muchos sectores, pero las concesiones públicas no funcionan de esa manera. Las concesiones se licitan, se adjudican al mejor proyecto al mejor precio, y el inversionista construye su oferta sobre la base de la tasa impositiva vigente en ese momento, la internaliza en su modelo financiero, y determina a partir de ahí la rentabilidad esperada. Lo que ocurra con los impuestos después de adjudicada la concesión es, para efectos de la decisión de invertir, irrelevante. Las variaciones de tasas posteriores al contrato solo afectan la rentabilidad ya pactada: si suben, la perjudican; si bajan, la mejoran sin contraprestación alguna. Las concesionarias aceptan lo que en derecho conocemos como una condición meramente potestativa del acreedor.
Lo que sí produce la rebaja es lo que en derecho se denomina enriquecimiento sin causa. El concesionario recibe más de lo que estaba establecido en su contrato, más de lo que necesitaba para invertir, y más de lo que cualquier argumento de política pública podría justificar. Sin crecimiento adicional. Sin empleo adicional. Sin beneficio público alguno. Y esto no es una hipótesis teórica: se desprende directamente de la ley y del propio diseño del sistema de concesiones públicas chileno.
Por otra parte, la Constitución establece que la potestad tributaria del Estado debe respetar la equidad: tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, tanto en su dimensión vertical como horizontal. Las concesionarias públicas son, por su estructura contractual, en consecuencia, distintas al resto de los inversionistas, a efectos de este proyecto de ley. Reconocerlo no es una posición ideológica; es una consecuencia lógica del marco normativo vigente.
Se trata de compensar y no de excluir, pues desde el punto de vista de la tributación, la ley debe respetar un principio de generalidad, es decir, establecerse para todos los contribuyentes que se encuentren en una misma categoría, eso es correcto.
Por supuesto, el sistema de concesiones públicas ha sido un pilar del desarrollo del país. La infraestructura que trajo, la velocidad con que se construyó, la inversión extranjera que atrajo, e incluso la mayor recaudación fiscal que generó —incluida la que producen las relicitaciones cuando vencen los contratos originales— todo eso es real y merece reconocimiento. Pero como se dijo al inicio, lo que se cuestiona aquí no es el sistema, sino la racionalidad de una medida que transfiere cerca de $22.000 millones anuales a empresas que no invertirán un peso más.
A veces la mejor política tributaria consiste, simplemente, en no ser espléndido con quien ya está cómodo. Pero claro, eso requiere decirle que no a alguien.
Y al parecer, decirle que no es perfectamente posible. Solo hay que elegir bien a quién. Según un oficio del propio Ministerio de Hacienda dirigido a los ministerios sectoriales, la estrechez fiscal que impide mantener intactos programas como la Alimentación Escolar, la PGU, la Pensión Básica Solidaria de Invalidez, el Bono de Invierno o el subsidio habitacional, propone recortes del 15% en 260 planes sociales orientados a la población de menores recursos. La misma estrechez fiscal que, al parecer, no alcanza a justificar revisar los aproximadamente $22.000 millones anuales que se le regalan, sin contraprestación, a las concesionarias.
Es una geometría curiosa la del fisco chileno: aprieta por abajo, regala por arriba, y llama a todo eso equilibrio presupuestario.
(*) Estimación propia proveniente de los resultados financieros publicados por las concesionarias en la página de la CMF excluido 2024.
Por Martin Vila Baltra, académico del Departamento de Derecho de los Negocios UDP.
